Zukunft des Vertragsnaturschutzes

Klaus Nottmeyer-Linden, Stefan Müller, Diethard Horst und Burkhard Schweppe-Kraft (Bearb.)

Zukunft des Vertragsnaturschutzes

Neue Konzepte zur Kooperation zwischen Naturschutz und Landwirtschaft

Tagungsbericht zum Abschluss der Voruntersuchung des Erprobungs- und Entwicklungsvorhabens "Warmenau"

Erschienen in den BfN - Skripten 31 beim Bundesamt für Naturschutz, Bonn- Bad Godesberg 2000, 132 Seiten

Inhaltsverzeichnis
Vorwort
Zusammenfassung der Diskussionsbeiträge

 

 

 



Inhalt

  • Prof. Dr. H. Vogtmann
    Vorwort
  • Thomas Griese
    Biologische Stationen in NRW - verlässliche Partnerschaft mit dem Naturschutz
  • Burkhard Schweppe-Kraft
    Honorierung ökologischer Leistungen der Landwirtschaft: Effizienz, Akzeptanz, Praktikabilität
  • Bernhard Osterburg Die Inanspruchnahme von Agrarumweltmaßnahmen gemäß Verordnung (EWG) 2078/92 und ihre Bedeutung für den Naturschutz
  • Christof Weins
    Stand und Perspektiven des Vertragsnaturschutzes aus der Sicht des NABU
  • Cornelia Kästle
    Künftige Entwicklung in der EU-Agrarpolitik mit den daraus resultierenden Konsequenzen für den Vertragsnaturschutz
  • Peter Mayrhofer
    Das Ökopunktemodell Niederösterreich
  • Siegfried Bauer, Jens-Peter Abresch, Jens Steinhoff
    Einbindungsmöglichkeiten von naturschutzrechtlichen Kompensationsmaßnahmen in den Vertragsnaturschutz - Beitrag aus einem Forschungsvorhaben an der Professur Projekt- und Regionalplanung der Justus - Liebig - Universität Gießen
  • Klaus Nottmeyer-Linden, Stefan Müller, Diethard Horst, Josef Wegge
    Optimierung des Vertragsnaturschutzes im Warmenau-Projekt: Zwischenergebnisse, Konzepte, Ziele
  • Klaus Nottmeyer-Linden, Stefan Müller
    Zusammenfassung der Diskussionsbeiträge



Vorwort
Seit der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik 1992 gibt die Europäische Union Zuschüsse für umweltverträgliche extensive Formen der Landwirtschaft. Die bereits vorher bestehenden Vertragsnaturschutz- und Kulturlandschaftsprogramme der einzelnen Bundesländer konnten hierdurch erheblich ausgeweitet werden. Mit der Umsetzung der Agenda 2000 der Europäischen Union ist eine weitere Ausdehnung des Einsatzes von Agrarumweltprogrammen zu erwarten.

Inzwischen hat sich der Vertragsnaturschutz - die freiwillige Vereinbarung und Honorierung ökologischer Leistungen der Landwirtschaft - neben dem traditionellen ordnungsrechtlichen Instrumentarium zum zweiten Standbein des Naturschutzes entwickelt.

Trotz oder gerade wegen dieser Entwicklung sind die Instrumente und Programme des Vertragsnaturschutzes nicht unumstritten. Von der Landwirtschaft werden zum Teil starre, wenig flexible Regelungen kritisiert, die eine Integration der Naturschutzmaßnahmen in den betrieblichen Ablauf erschweren. Von Seiten des Naturschutzes wird dagegen oft auf mangelnde ökologische Wirksamkeit hingewiesen.

Kritik auf beiden Seiten ist sicherlich auch eine Folge knapper Honorierungssätze - noch immer machen Agrarumweltprogramme nur einen Bruchteil der staatlichen Ausgaben für die Landwirtschaft aus. Hier muss es in Zukunft zum Nutzen von Natur und Umwelt - und auch aus handelspolitischen Gründen - zu einer deutlichen Trendwende kommen.

Begrenzte Wirksamkeit für den Naturschutz und mangelnde Akzeptanz bei den Landwirten werden zum Teil aber auch durch die konkreten Bestimmungen der Vertragsnaturschutzprogramme ausgelöst. Hier sind Änderungen denkbar, die möglicherweise für beide Seiten, Naturschutz und Landwirtschaft gleichermaßen von Nutzen sein können. Stichworte sind hierfür: Eine stärkere Orientierung an den überregionalen, regionalen und lokalen Zielen des Naturschutzes und gleichzeitig eine höhere Flexibilität und Differenzierung, um Umweltleistungen und Honorierungssätze an die besonderen betrieblichen Bedingungen anzupassen.

Im Erprobungs- und Entwicklungsvorhaben „Innovation und Flexibilisierung von Vertragsnaturschutz durch Stützung einer naturgerechten Landwirtschaft“ soll eine solche - beiden Seiten gerecht werdende - Problemlösung beispielhaft entwickelt und erprobt werden. Das aus Mitteln des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit unterstützte Vorhaben wird von der Biologischen Station Ravensberg durchgeführt und vom Bundesamt für Naturschutz betreut.

Nach Abschluss der zweijährigen Vorstudie zum Projekt wurde die Tagung „Zukunft des Vertragsnaturschutzes“ durchgeführt, mit dem Ziel, die bis hierhin erreichten Zwischenergebnisse des Projektes der Fachöffentlichkeit darzustellen und wichtige Anforderungen und Entwicklungslinien des Vertragsnaturschutzes auf der Grundlage von Fachbeiträgen aus dem In- und Ausland zu diskutieren.

Die Beiträge und Ergebnisse der Tagung möchte das Bundesamt für Naturschutz mit dieser Veröffentlichung einem breiten Fachpublikum bekannt machen.

Prof. Dr. H. Vogtmann

 



Zusammenfassung der Diskussionsbeiträge (Auszug)

Klaus Nottmeyer-Linden und Stefan Müller (Biologische Station Ravensberg)


1. Allgemeines, Grundfragen

Was ist Vertragsnaturschutz ?

Da es bisher keine allgemeingültige Definition des Vertragsnaturschutzes gibt, nahm diese Frage zu Beginn der Tagung einen breiten Raum ein. Fast jeder Teilnehmer hatte sich seine eigene subjektive Begriffsbestimmung gebildet und je nach Aufgabenbereich bestehen hier durchaus sehr unterschiedliche Auffas­sungen. Das liegt u.a. daran, dass es in der Bundesrepublik sowohl agrarstrukturelle und landschaftliche Unterschiede als auch unterschiedliche Entstehungsgeschichten der Landschaftsbilder selbst gibt, sowie auch Unterschiede bei der Umsetzung der Verordnung 2078/92. Dazu kommt noch die selektive Wahrnehmung auf der persönlichen Ebene, aber auch auf den verschiedenen Verwaltungsebenen. Daneben hat diese „Begriffsverwirrung“ im Konfliktfeld Landwirtschaft - Naturschutz auch politische Implikationen. Probleme gibt es speziell bei der Abgrenzung: Ist die jeweilige Maßnahme noch Agrarförderung oder schon Vertrags­naturschutz? Werden besondere ökologische Leistungen honoriert oder wird hier honoriert, was eigentlich die Norm („gute landwirtschaftliche Praxis“) sein sollte?

Von einigen Teilnehmern wurde die Meinung vertreten, dass alles was an ökologischen Leistungen unter der Verordnung 2078 läuft, als Vertragsnaturschutz zu bezeichnen ist. So wird z.B. in einigen Bundesländern der Vertragsnaturschutz im Rahmen der Verordnung (EWG) 2078/92 angeboten, in anderen Bundesländern dagegen außerhalb der Verordnung.

Nicht alles, was im Rahmen der Verordnung 2078 gefördert wird, kann unmittelbar als Vertragsnaturschutz bezeichnet werden. Es gibt in der EU weit über 100 Programme und über 2.000 Maßnahmen. Das sind zum Teil Maßnahmen, die tatsächlich speziell auf landwirtschaftliche Produktionsverfahren zielen, was auch genau dem Titel der Verordnung entspricht. In erster Linie geht es darum, landwirtschaftliche Produktions­verfahren in der Weise zu steuern, dass man zu einer extensiveren (und damit naturverträglicheren) Produk­tionsweise kommt. Der Vertragsnaturschutz in Deutschland ist vor allem vor dem Hintergrund der Verord­nung 2078/92 zu sehen, denn in der Tat werden hierüber die allermeisten (Vertragsnaturschutz-) Programme umgesetzt und finanziert. 
In Österreich wird die Verordnung 2078/92 als sehr eng gefasst betrachtet, deren Programme dort aber auch nie als Vertragsnaturschutzmaßnahmen aufgefasst wurden. Die Verordnung ist eine flankierende Maßnahme für die Marktordnung. Es geht um die Sicherung des Einkommens der Landwirte, also um sog. Beihilfen. Das Wort Naturschutz kommt in der ganzen Verordnung 2078/92 überhaupt nicht vor; es ist ein rein agrarisches Förderprogramm mit Extensivierungs- und Umwelteffekten, aber es ist eben kein explizites Naturschutzprogramm. 

Angesprochen wurde auch der Rückgang der Bedeutung der Sozialpflichtigkeit des Eigentums und damit die mangelnde Bereitschaft der Bürger, eine hoheitliche Schutzverordnung auf ihren Flächen ohne Entschädigung bzw. Ausgleich zu akzeptieren. Da aber der Naturschutz traditionelle Bewirtschaftungs­weisen aufrechterhalten möchte, ist er auf das Vorhandensein kooperierender Bewirtschafter angewiesen. Diese Kooperation ist nicht umsonst zu haben oder einfach im Rahmen der Sozialpflichtigkeit zu erstreiten. Das erklärt die zunehmende Bedeutung des Instrumentes Vertragsnaturschutz, welches aufgrund seiner Freiwilligkeit besonders von der Landwirtschaft begrüßt wird. Der Vertragsnaturschutz ersetzt hier also die hoheitliche Festsetzung, er hat „normersetzenden“ Charakter. Wenn allerdings die Sozialpflichtigkeit ganz abgeschafft wird, findet Naturschutz letztendlich nur noch auf Flächen statt, die sich im Besitz von Naturschutzverbänden oder -verwaltungen befinden, wie z.B. in den Niederlanden und in Großbritannien. 

Von juristischer Seite wurde eine allgemeine Definition gefordert, damit man eine klare und für alle verbindliche Abgrenzung der Naturschutzziele hat. Es muss geklärt werden, ob der Naturschutz das Hauptziel der jeweiligen Vertragsvereinbarungen darstellen soll oder ob es ausreicht, wenn Naturschutz als Kopplungs­produkt abfällt. Sonst kann es passieren, dass der Vertragsnaturschutz als Deckmäntelchen für Maßnahmen missbraucht wird, die den Naturschutz nur vordergründig behandeln. Diese gefährliche Entwicklung würde den Vertragsnaturschutz als Naturschutzinstrument auf längere Sicht unbrauchbar machen.

Die Vertreterin der EU stellte die offizielle Vertragsnaturschutz-Definition der EU-Kommission bzw. der DG VI, vor: 

Vertragsnaturschutz = Verträge mit den landwirtschaftlichen Bewirtschaftern zur Extensivierung der landwirtschaftlichen Erzeugung bzw. zur Aufrechterhaltung extensiver Bewirtschaftungsformen auf freiwilliger Basis zur Erreichung von Naturschutzzielen

D.h., die breiten, großflächigen Agrarumweltprogramme sind hierbei eher ausgeschlossen. 

Auch nach längerer Diskussion wurde vorgeschlagen, im Zweifelsfall nicht mehr von „Vertragsnaturschutz“ zu sprechen, sondern jeweils zwischen 2078-Maßnahmen und Naturschutzprogrammen zu unterscheiden. Insgesamt konnten die meisten Teilnehmer der Tagung dem Vorschlag der EU-Kommissionsvertretern folgen. Trotz vielseitiger Anwendung ist der Vertragsnaturschutz selbst im Sprachgebrauch der Fachleute keineswegs eindeutig gegenüber anderen Förderprogrammen abgegrenzt, die in der Land­wirtschaft und im Naturschutz wirken.
Ein zentrales Problem des Vertragsnaturschutzes ist diese mangelnde Begriffsschärfe, die sich letztendlich auch in der Zielsetzung, der Aufgabenstellung und im Umsetzung wiederfindet: In wieweit kann oder muss der Vertragsnaturschutz ein Stützungsinstrument für eine naturverträgliche Landwirtschaft sein? Es gilt zu bedenken, dass dieser Anspruch, der durchaus von vielen Seiten gestellt wird, mit der Grundfeststellung kollidiert, wonach die „gute fachliche Praxis“ der Landwirtschaft schon an sich den Erhalt einer gewissen Vielfalt der Kulturlandschaft bedeuten soll. Zudem stellt sich die Frage, ob der Vertragsnaturschutz ein Instrument der Agrarpolitik oder des Naturschutzes sein soll (oder wie sich beide verbinden lassen). Zu viele Ansprüche an den Vertragsnaturschutz in Richtung einer Umsteuerung allge­meiner Probleme in der Landwirtschaft (z.B. Förderung benachteiligter Gebiete) können diesen überfrachten. Zudem kann der naturschutzfachliche Aspekt zu stark untergeordnet werden. 
Der Versuch, den Vertragsnaturschutz an die sich rasch ändernde landwirtschaftliche Situation anzupassen, wird unter dem Gesichtspunkt der weiteren Intensivierung der Landwirtschaft zu Akzeptanz- und Integrationsproblemen führen. In der aktuellen Diskussion werden kaum konkrete Lösungsvorschläge diskutiert.

2. Inhaltliche Verbesserungsvorschläge

2.1 Konkretisierung der Ziele

Wenn man die Frage nach der Zielerreichung stellt, muss man sich als erstes klarmachen, was denn die Referenzsituation ist. Und die ist beim Naturschutz sehr schwer zu bestimmen, weil es zum einen die Veränderungen gibt, die stark auf den Markt und noch stärker auf die Landwirtschaft einwirken. Daneben gibt es ständig dynamische Veränderungen, wobei man versucht über historische Landschaftsanalysen festzustellen, was eigentlich wichtig gewesen ist. Die Landwirtschaft in Österreich muss man teilweise anders bewerten, weil diese nicht so stark dem Marktanpassungsdruck unterlegen war. Die Elemente einer extensiv genutzten Landschaft sind noch in Teilen erhalten und daher jetzt auch in größerem Umfang zu erhalten. Da das Referenzsystem sich nur sehr schwer bestimmen lässt, ist es auch schwierig, die Ziele selbst auszumachen, wenn man sie erreicht hat. Herr Osterburg hat darauf hingewiesen, dass es sehr wichtig ist, Agrar- bzw. Umweltindikatoren zu schaffen. Die Frage ist, ob es überhaupt machbar bzw. wirklich sinnvoll ist, diese Umweltindikatoren bundesweit oder sogar europaweit auszurichten und danach dann wieder den Naturschutz zu beurteilen. Man kann einzelne Agrarumweltindikatoren vergleichbar machen, z.B. die Nährstoffbilanzen. Hierbei sind dann die Regionen viel stärker gefragt, diese Ziele mit aufzustellen zu einem Konzept, zu Leitbildern, um so eine gewisse Referenz zu schaffen. Und daran kann man dann messen, ob diese Ziele erreicht wurden oder nicht. Man hat z.B. eine Pflanzen- oder Tierart gefunden, die man für schützenswert hält, der Schutz wird als Ziel aufgenommen und entsprechende Maßnahmen geplant, obwohl man kaum etwas darüber weiß, was für Auswirkungen diese Maßnahmen auf andere Arten haben.

Herr Kemper führt als Beispiel für die Zielerreichung durch Vertragsnaturschutz die Umsetzung der Landschaftspläne in der Region Ostwestfalen-Lippe an: hier seien die bestehenden Landschaftspläne zu 96 % mit Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes umgesetzt worden, die Maßnahmen seien einverständ­lich geplant und durchgeführt worden, was zu einem friedvollen Umgang miteinander geführt hat. Er hat aber ein grundsätzliches Problem mit der Bemessung, Wertung und der Festlegung von Zielen im Natur­schutz, da diese ihm nur wenig greifbar erscheinen. Seiner Ansicht nach bietet gerade der Vertragsnaturschutz auch hier eine Möglichkeit, Teilziele im Bereich der Ökonomie der Landwirtschaft, aber auch in der Ökologie der Natur zu erreichen. Durch finanziellen Ausgleich oder durch einen Vertrag ließen sich so zusätzliche positive Auswirkungen für die Natur erreichen, und damit könne der Vertragsnaturschutz auch die Zukunft positiv mitgestalten.

Nach Meinung von Herrn Schmülling muss man von der Sichtweise wegkommen, nur ganz isoliert Naturschutzziele, die ja auch zu hinterfragen sind, erreichen zu wollen. Ein bestimmtes Arteninventar auf einer Fläche X ist ja nicht per se ein Ziel des Naturschutzes, sondern es ist immer auch eine Frage der gesellschaftlichen Konvention, ob dieses Ziel „Hohe Artenvielfalt ist positiv, geringe Artenvielfalt ist negativ“ angestrebt wird, wobei ja mittlerweile unter Ökologen allgemein bekannt ist, dass gerade artenarme Biotope eine hohe Wertigkeit haben können. Die Ziele müssten viel stärker hinterfragt werden, denn der integrierte Ansatz bedeutet eben, dass die Mittel nicht nur für ein „Heil-Ziel“ ausgegeben werden, sondern dass man versuchen muss, mehr das Ganze zu sehen. 

Da exakte, verbindliche Ziele des Vertragsnaturschutzes i.d.R. nicht definiert werden und auch in der Diskussion nicht gefunden worden sind, kann die Effizienz nicht allgemein verbindlich untersucht werden. Die Frage kann nur lauten: Welche Ziele hat der Vertragsnaturschutz erreicht und welche sollte er in Zukunft erreichen?
Das was heute unter Extensivierung gemäß den Vertragsnaturschutzprogrammen verstanden wird, das ist vor 20 Jahren normale landwirtschaftliche Praxis gewesen. Heute muss oftmals die Pflege gemanagt werden, da der Landwirt die Fläche nicht mehr bewirtschaftet und die Entschädigung, also der Nutzungsausfall, nicht mehr finanziert werden konnte. 

Von der Weiterentwicklung der EU-Politik wird erwartet, dass sie, was den Naturschutz betrifft, abgeht von den flankierenden Maßnahmen eines „Marktentlastungsnaturschutzes“ und endlich zu einem origi­nären Naturschutz kommt, der selbstverständlich die naturerhaltende Nutzung einschließt. Im Gegensatz zur zentralen Organisation der Landwirtschaft, wurden beim Naturschutz Defizite in der Organisation und Darstellung seiner Forderungen an die EU und das BML bezüglich der Entwicklung der Verordnung 2078 und des Vertragsnaturschutzes festgestellt. Dieses wurde der dezentralen (föderalen) Organisationsstruk­tur des Naturschutzes in Deutschland zugeschrieben, wobei das Hauptproblem im Artikulationsbereich liegt: Was sind die Ziele und mit welchen Maßnahmen sollen sie erreicht werden?

Die Frage wird aufgeworfen, wie der Naturschutz möglichst flexibel auf die Landwirtschaft reagieren kann. Es gibt feste Ziele, wie z.B. den Schutz von Wiesenvogelgelegen durch eine angepasste Bewirtschaftung. Andererseits gibt es aber auch flexible Regelungen. Im Verlaufe eines Projektes kann es auch passieren, dass Anfangsziele nicht mehr relevant sind. 
Es sollte Einigung darüber erzielt werden, welche Ziele der Vertragsnaturschutz in der Zukunft verstärkt erreichen soll. 

Vertragsnaturschutz und Nutzung

Die Beibehaltung bestimmter Nutzungsformen muss hinterfragt werden; denn in Regionen, wo keine Landwirte mehr wirtschaften, kann eine Wiesenmahd nicht mehr durchgeführt werden. Der Naturschutz muß eindeutig klarstellen bzw. erarbeiten, welche Maßnahmen als unverzichtbar gelten, ohne die der Vertragsnaturschutz nicht mehr betrieben werden kann und welche Maßnahmen einen eher geringen Erfolg haben. Diese Untersuchungen könnten auch im Warmenau-Projekt erfolgen.

Nach Aussage von Herrn Schmülling standen bei der Entwicklung des hessischen Vertragsnaturschutzes zunächst mal die primären Naturschutzziele im Vordergrund. Es ist aber mittlerweile deutlich geworden, dass dieses Konzept nicht mehr tragfähig ist und daher ein griffigerer Ansatz benötigt wird. Denn bisher ist ja kaum hinterfragt worden, ob die Naturschutzprodukte, wie Heu, Obst, Fleisch etc., verwertet werden können. Im hessischen Vertragsnaturschutzprogramm wird versucht, immer auch diese Fragestellung mit einzubeziehen, d.h. es werden Gesamtverträge mit betroffenen Landwirten abgeschlossen, wenn eine Vermarktung des Naturschutzproduktes gewährleistet werden kann, z.B. Verwendung der Biomasse oder des Schnittgutes im Betriebskreislauf. Es kann nicht Ziel sein, Material zu erzeugen, das mit hohen Kosten entsorgt werden muss.

Auch im Streuobstbereich wird versucht, integrierte Konzepte zu erreichen, indem die Obstvermarktung mit in Vorhaltung gestellt wird und somit das Naturschutzziel nur eines von verschiedenen Teilzielen im Bereich Streuobst ist. Desweiteren laufen in Hessen auch noch andere Projekte mit Schafen, wo der ganze regionale Aspekt „Schaffleisch“ verstärkt Gegenstand des Interesses ist und eben nicht nur die Förderung bzw. Erhaltung von Magerrasen-Standorten, was ja ursprünglich das primäre Ziel gewesen ist. Mittelfristig sind nur solche Konzepte tragfähig, die diesen Aspekt berücksichtigen, denn sonst wird auf Dauer nur eine Bewirtschaftung nachgeahmt, die früher mal natürlicherweise existiert hat. Auf diese Weise wird aber lediglich eine museale Landschaft geschaffen. Dieses Konzept wird aber spätestens dann, wenn die jetzigen finanziellen Möglichkeiten nicht mehr zur Verfügung stehen, in sich zusammenbrechen. Daher besteht die jetzige Strategie darin, verstärkt über diese anderen Ansätze nachzudenken und zu versuchen, diese auch umzusetzen. 

Herr Schmidt beurteilte den vorgestellten hessischen Ansatz als den einzig richtigen, da man im Naturschutz in den einzelnen Ländern längst abgeht von diesem ursprünglichen Vertragsnaturschutzziel „Erhaltung früherer Nutzung“. Natürlich sei es notwendig über Naturschutzziele zu diskutieren, auch wenn einige der Auffassung seien, man müsse bei der Pluralität der Ziele bleiben, um sich so die eigene Spielwiese zu erhalten. 

Insofern soll im Warmenau-Projekt auch der Versuch unternommen werden, in den Vertragsnaturschutz Korrekturmöglichkeiten im Bereich der Zielsetzung einzusetzen (vgl. 2.2 Leistungs- und Erfolgsorien­tierung). Allerdings ist dafür als Grundvoraussetzung eine relativ offene Zielsetzung für die projektierte Gebietskulisse notwendig. Es müssen sozusagen Zielintervalle angegeben werden. Hier ist der Kritik aus der Sicht des fachlichen Naturschutzes zwar mit dem Argument der Praktikabilität zu begegnen, dennoch muss die Erprobung im Warmenau-Projekt zeigen, ob eine weitgehende Zielflexibilität nicht zu Lasten der Naturschutzziele gehen wird. 

2.2 Leistungs- bzw. Erfolgsorientierung

Nach Meinung von Herrn Sachteleben bedingt die leistungsorientierte Ausrichtung eine hohe Fehlerwahrscheinlichkeit, z.B. wenn Wiesenbrüter auf Nachbarflächen nisten, so können die Zahlungen für Flächen ohne Maßnahmen im Vergleich zu Flächen mit Maßnahmen eventuell höher sein. Im Rahmen der Evaluierung könnte dies sogar durchaus sinnvoll sein, es sei aber gefährlich, Prämien daran zu knüpfen. 

Als eine weitere Schwierigkeit wurde die Abhängigkeit der Flächenentwicklung von nicht zu beeinflus­senden Faktoren, wie z.B. dem Grundwasser, angesprochen.

Frau Berg hält innerhalb der Möglichkeiten der Leistungsorientierung die Zielartenauswahl für besonders schwierig, wobei sie einheitliche Indikatoren als zwingend notwendig erachtet.

Herr Niendieker sah Schwierigkeiten in der Berücksichtigung der Leistungsorientierung in der bisherigen Verordnung 2078 bzw. in den Agrarumweltprogrammen der Agenda 2000. Da die Prämien auf der Grundlage von Kostenrechnungen erarbeitet werden müssen, hält er eine Ausrichtung nach der Leistungsorientierung für wenig praktikabel. 

Für Frau Brenken ist die Einbindung der Erfolgsorientierung über die Vermarktung einfacher. Als Beispiel führte sie das Kräuterheuprojekt in den Wümmewiesen an - artenreiches Heu erhält eine höhere Prämie. Limitierender Faktor ist hierbei aber die Regionalvermarktung. Es können nur so viele Flächen extensiviert werden, wie es der Heu- oder der Fleischabsatz erlaubt. 

Berechnung von ökologischen und landwirtschaftlichen Leistungen

Frau Kästle unterstrich noch einmal die Notwendigkeit, dass sich die Prämien an den durch die Extensi­vierung entstehenden Kosten orientieren müssen. Bei der Prämienberechnung sollten ihrer Meinung nach aber auch Parameter, wie z.B. notwendige umfangreichere Pflanzenschutzmaßnahmen nach Programmende oder die nicht mehr mögliche Intensivierung der Bewirtschaftung aufgrund eines aufgetretenen Schutzstatus, berücksichtigt werden. 

Herr Lange weist auf den Erschwernisausgleich des Landes Niedersachsen hin, der u.a. von der Landwirt­schaftskammer Hannover ausgearbeitet wurde. Es handelt sich um eine pauschale, flächenhafte ökonomi­sche Bewertung von verschiedenen Extensivierungsmaßnahmen auf Grundlage des entgangenen Nutzens für einen Referenzbetrieb mit Milchviehhaltung. Diese pauschale Bewertung stellt letztendlich auch das dar, was der Verwaltungspragmatismus fordert. 

Prinzipiell ist eine Ergebnis- und Leistungsorientierung im Vertragsnaturschutz unbedingt anzustreben. Bei der Umsetzung ergeben sich allerdings viele Probleme, die während der Diskussion angesprochen wurden und zeigen, warum diese wichtige Verbesserung im Vertragsnaturschutz so wenig umgesetzt wird. Eine trennscharfe Bewertung - ohne störende Faktoren ausschließen zu können – scheint fast unmöglich. Es können jedoch auch erfolgsorientierte Maßnahmen belohnt werden, ohne einen Erfolg über eine Kontrolle zu bewerten, d.h. aufgrund bestimmter Erfahrungswerte sind verschiedene Maßnahmen erfolg­versprechender und deshalb positiv zu bewerten und zu belohnen. So kann z.B. die Rücksichtnahme auf und das Aussparen von Gelegestandorten als zusätzliche Entlohnung betrachtet werden - ohne im einzelnen den Bruterfolg oder ähnliche Parameter an die Auszahlung zu koppeln. Bei vegetationskundlichen Parametern ist die Kontrolle des Erfolges deutlich besser anwendbar und so auch in die Honorierung einzubinden.

  Im Warmenau-Projekt erfolgt beispielsweise die Staffelung über die Pflanzenarten. Hierüber sind grobe Unterscheidungen z.B. in Neuansaat und in artenreiches Grün­land möglich; wobei das Feuchtgrünland ohnehin wertvoller ist. So ist auch der Erfolg für den Landwirt einfacher ersichtlich. Bei den faunistischen Kriterien ist die Leistungsorientierung weitaus schwieriger zu erreichen. Auch hier sollte aber auch eine flexible Handhabung erfolgen: wenn z.B. faunistische Ziele nicht erreicht werden, floristische aber sehr wohl, sollte der Landwirt trotzdem eine höhere Prämie erhalten, obwohl die faunistischen Ziele vielleicht im Vordergrund standen.

Über die Finanzierung der erfolgsorientierten Auszahlungen bestehen unterschiedliche Vorstellungen. Besonders schwierig scheint die Koppelung mit der Regionalvermarktung zu sein. Neben der Frage der Produktdefinition - über Qualität, Regionalität oder Bedeutung für den Naturschutz – ist natürlich die Sicherheit bzw. Unsicherheit der Finanzierung ausschlaggebend. Erträge aus landwirtschaftlicher Produktion auf Naturschutzflächen sind grundsätzlich möglich und erstrebenswert. Die Erlöse aus einer gezielten Vermarktung von Produkten, die unter Naturschutzauflagen produziert wurden, sollten aber prinzipiell von der Honorierung abgekoppelt sein. In der bisherigen Vorgehensweise werden Minder­ausgaben ebenso wie Nachteile und zusätzlicher Aufwand, die durch eine naturschutzgerechte Nutzung entstehen, in der Berechnung der Ausgleichszahlung berücksichtigt. Auch auf Dauer ist nicht zu erwar­ten, dass der Vertragsnaturschutz sich über eine regionale Vermarktung finanzieren lässt. Deshalb sollte die Honorierung im Idealfall allein die ökologische Leistung unter Einbeziehung möglicher landwirt­schaftlicher Kosten abgelten.


Honorierungen durch den Vertragsnaturschutz beziehen sich im eigentlichen Sinne ausdrücklich auf die Differenz zwischen dem Ertrag gemäß der „guten fachlichen Praxis“ und den verminderten Erträgen gemäß der Bewirtschaftung nach Naturschutzzielen. Hier sollte bei der Finanzierung keine Vermischung erfolgen. 
In vielen Fällen kann aber die erfolgreiche Regionalvermarktung eine naturverträglichere Bewirtschaftungsweise stützen oder wieder einführen helfen.